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4月24日,十二屆全國人大常委會第八次會議以高票贊成通過了新修訂的環(huán)境保護法,這是環(huán)保法實施25年來的首度大修,同時也首次對環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定。值得注意的是,目前符合訴訟資格的公益訴訟主體已經從最初方案的一兩家,擴大至超過300余家。
對于眾多環(huán)保公益組織而言 ,上述消息猶如一針“強心劑”。多位業(yè)內專家對《經濟參考報》記者表示,條件成熟后或許會逐步放開個人訴訟,相比公益訴訟去年上億索賠零受理的尷尬,修訂后的環(huán)保法放開了社會組織的訴訟權,新法實施后環(huán)保公益訴訟將會迎來一個“井噴期”。
開閘
環(huán)保新法為公益訴訟注入“強心劑”
記者獲悉,最終通過的環(huán)保法修訂案第五十八條規(guī)定,公益訴訟的符合條件擴大為社會組織“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”,且“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”。
一般而言,法律修改草案經全國人大常委會三次審議后表決,而作為25年來首次修改的環(huán)保法則經歷四次審議,持續(xù)近三年時間,兩次公開征求意見并數(shù)易其稿。“一波三折的背后,爭論的難點正是公益訴訟主體范圍。”一位業(yè)內人士對記者說。記者了解到,此前二審稿中環(huán)境公益訴訟主體為“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”,主體過窄引發(fā)爭議。到2013年的三審稿中,公益訴訟的主體從“中華環(huán)保聯(lián)合會”擴展到“全國性社會組織”,但眾多草根民間組織被排除在訴訟主體之外,令大眾對環(huán)境公益訴訟主體資格過窄的爭議持續(xù)發(fā)酵。
中華環(huán)保聯(lián)合會權威人士告訴記者,24日通過的新修訂環(huán)境保護法,對于包括環(huán)保聯(lián)合會和其他環(huán)保公益組織而言,無疑是一個好消息,這意味著一直無法推動的環(huán)境公益訴訟,將會出現(xiàn)新的高潮。他對記者說,按照慣例,一旦確定要進行公益訴訟,會首先確定責任主體,并且對事件、以及環(huán)境和公民的利益損害進行評估,并提出索賠金額,如果勝訴后,被告的污染企業(yè)將會支付相應罰款,用來作為環(huán)境修復和受損害民眾賠償。
他稱“我們正在追蹤蘭州水污染事件,包括責任的認定和一些證據搜集。”《經濟參考報》記者獲悉,目前協(xié)會正在評估蘭州水污染事件,如果條件成熟,不排除后期會啟動公益訴訟。
“最初方案訴訟主體只有一兩家,按照新修訂的環(huán)保法劃定的范圍,現(xiàn)在基本符合條件將超過300余家。”一位環(huán)保專家告訴記者,隨著訴訟主體條件的進一步放寬,像蘭州水污染等環(huán)境事件,將會有更多的環(huán)保組織啟動環(huán)境訴訟來維護公眾權益,讓企業(yè)為環(huán)境違法行為付出更高額的成本。記者了解到,修訂后的環(huán)保法自2015年1月1日施行,在明確政府責任、加大對違法排污的懲罰力度、加大信息公開等方面有重要突破。
尷尬
去年公益訴訟索賠額上億零受理
環(huán)境公益訴訟,作為保護環(huán)境的重要武器,是指為社會成員,包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據法律的特別規(guī)定,在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下,為維護環(huán)境公共利益不受損害,針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度,環(huán)境公益訴訟利益歸屬社會,訴訟成本應當由社會承擔。
接受記者采訪的多位業(yè)內專家表示,因為我國對環(huán)境公益訴訟并沒有完備的機制,像蘭州水污染事件這樣的公益訴訟能否順利實施,前景并不樂觀。值得注意的是,4月14日5位蘭州居民曾對涉事的蘭州威立雅水務集團公司提起訴訟。但蘭州市中院拒絕了這一起訴狀,理由是“不符合民事訴訟法第55條”。
公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者,目前的行政罰款相對較低,對污染企業(yè)根本起不到相應的約束作用,環(huán)境公益訴訟卻不一樣,高額的索賠實際上是給污染企業(yè)一記“猛拳”,大大提高了其污染成本,在美國、日本等國家,這也是保護環(huán)境的重要方法。
如同“鏡中花”一樣,目前我國環(huán)保公益訴訟在實踐中,卻遭遇“有法可依”但“有法難依”的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇在接受記者采訪時坦言,新《民事訴訟法》2013年1月正式實施后,中華環(huán)保聯(lián)合會依據該法在去年共開展了8起環(huán)境公益訴訟,法院均以原告主體不適格為由未予立案。
“除了對中石油在吉林松原市的采氣廠非法排污行為6075萬元賠償?shù)拿袷缕鹪V外,我們還啟動了涉及山東濰坊、山西、河南、海南等多個省份污染企業(yè)的公益訴訟,總索償金額達億元。”馬勇告訴記者,相比較行政罰款而言,公益訴訟的金額對環(huán)境污染企業(yè)來說是一筆不小的負擔,本來可以在一定程度上起到增加企業(yè)環(huán)境違法成本的目的,但令人感到意外和不解的是,原本對環(huán)境公益訴訟持開放態(tài)度的部分環(huán)保法庭在新《民事訴訟法》出臺后也開始拒絕受理公益訴訟。
令他擔憂的是,訴訟不順暢,實際上是對企業(yè)的污染問題的變相縱容,一些環(huán)境污染企業(yè)并沒有真正受到威懾,反而還會變本加厲地繼續(xù)污染環(huán)境“我們訴訟的海南一家名叫羅牛山種豬育種有限公司的企業(yè),他們非法排污直接污染了我國紅樹林保護區(qū),景象觸目驚心,這樣的環(huán)境違法問題,我們卻只能單靠停產和少額的罰款,一旦監(jiān)管風頭過了,企業(yè)很可能再卷土重來,這樣能彌補對環(huán)境的傷害嗎?”他說。
在馬軍在內的多位環(huán)保專家看來,由于我國沒有關于行政公益訴訟的法律規(guī)定,致使許多環(huán)境行政違法現(xiàn)象得不到有效地社會監(jiān)督和法律約束,公民的環(huán)境保護、維權意識已經喚醒,希望能形成一種自下而上的合力,推動環(huán)保。
展望
公益訴訟迎“井噴”個人訴訟或逐步開放
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,修訂后的環(huán)保法,或成為中國現(xiàn)行法律中最嚴格的一部專業(yè)領域行政法。特別是在環(huán)境公益訴訟主體方面,先放開社會組織,條件成熟后或許會逐步放開個人訴訟。他認為,過去雖然一些環(huán)保組織也會對污染事件提起訴訟,但因為無法可依,所以都沒有得到受理?,F(xiàn)在放開訴訟權以后,環(huán)保組織的公益訴訟肯定會出現(xiàn)一個“井噴期”。
全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰表示,我國公益訴訟是一項新制度,之所以對環(huán)境公益訴訟主體劃線,實際上也是借鑒了國際慣例。因為公益訴訟的功能和作用首先是監(jiān)督環(huán)境違法行為,另外還有一定的救濟功能。同時因為專業(yè)性比較強,就要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉,要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力,要有比較好的社會公信力,不牟取經濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟。
常紀文對《經濟參考報》記者說,建立環(huán)境公益訴訟,意味著傳統(tǒng)的政府一家說了算的局面將得到改變,政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變。因為提起公益訴訟,就要由法院通過司法監(jiān)督來監(jiān)督政府,也就是說,過去的政府行政力量為所欲為、不執(zhí)行法律、消極怠責的局面將會改變。
在他看來,修訂后的環(huán)境保護法對于環(huán)保公益訴訟的規(guī)定具備可操作性,這次沒有把個人納入可提起公益訴訟的主體范圍內是合理的,因為如果現(xiàn)階段放開個人可提起公益訴訟的權利,就會造成訴訟數(shù)量過多,法院受理不過來。另一方面,個人公益訴訟還有舉證困難的問題。一般來說,起訴時,原告需要拿出初步證據,證明自己受害和受害的程度,但是如果被告予以否認或者提出異議,就需要原告拿出監(jiān)測結果予以反駁。而原告的監(jiān)測結果因缺乏財力和技術的支持,一般很難獲得。
常紀文說,“環(huán)保組織有專業(yè)能力,也有經濟基礎,現(xiàn)階段先給予他們起訴權,對法院的工作量也不會造成太大的壓力。”他告訴記者,目前符合修訂后環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定條件的環(huán)保組織,全國只有300多家,待到這些組織開始行使起訴權,能對地方政府和相關企業(yè)起到規(guī)范作用,一段時間之后再放開個人公益訴訟權,是比較穩(wěn)妥有序的。